Найти баланс
Газовым торгам должно предшествовать совершенствование рынка
24 декабря 2012, материал подготовлен Николаем Хренковым
и опубликован в № 12 корпоративного журнала «Газпром»
Когда в апреле 2012 года вышло Постановление Правительства РФ № 323 «О реализации природного газа на товарных биржах…», то, казалось, многолетняя борьба участников рынка газа за создание в России постоянного инструмента для спотовой и фьючерсной торговли голубым топливом успешно завершилась. Принятый документ разрешал «Газпрому» продавать на товарных биржах по свободным ценам в 2012 году до 15, а начиная с 2013 — до 17,5 млрд куб. м газа, но не более тех объемов, которые сумеют продать на бирже независимые производители. Однако добро, данное исполнительной властью на проведение газовых торгов, у основных игроков большого прилива энтузиазма не вызвало, поскольку многим уже изначально стало ясно, что ожидать триумфального шествия биржевой торговли газом в ближайшее время не приходится. Причем не только и не столько вследствие несовершенства вышедшего постановления, сколько ввиду сложившейся ситуации на отечественном рынке газа.
Мнения участников рынка и экспертов о необходимости корректировки предложенной Правительством в 323-м постановлении модели рынка газа были высказаны, когда на данном документе еще не высохли чернила. Это постановление критиковали за противоречия с рядом норм действующего законодательства в сфере газоснабжения, игнорирование такого важного рыночного инструмента, как электронная торговля газом, а также за несоответствие продекларированных в документе намерений реальной ситуации в газовой сфере, что фактически ставило крест на возможности организации газовых торгов. Поэтому о 15 газпромовских миллиардах кубов на 2012 год можно было сразу забыть.
Президентское поручение
После нескольких встреч участников газового рынка с представителями Министерства энергетики РФ данное ведомство выразило готовность внести необходимые коррективы. В ноябре нынешнего года Минэнерго направило письмо в Федеральную антимонопольную службу (ФАС), Федеральную службу по финансовым рынкам (ФСФР) и Министерство экономического развития (МЭР), где выступило с идеей возобновления торговли газом через ЭТП и прекращения действия Постановления Правительства РФ № 311 от 10.05.2010.
Второе предложение требует пояснения. Если раньше, в соответствии с пунктом № 13 Правил поставки газа, выбранное сверх договорного лимита топливо оплачивалось по повышенной ставке, то теперь данная мера вступала в действие только после превышения договорных объемов более чем на 10%. Естественной реакцией в этой ситуации стал перебор объемов относительно контрольных цифр годовых и долгосрочных договоров. Указанный документ также давал потребителям право отказываться от 20% договорных объемов газа, провоцируя их тем самым на завышение своих годовых заявок. Эти изменения, которые рассматривались как антикризисные меры, фактически превратили биржевую торговлю газом в пятое колесо в телеге российского газоснабжения.
Намерения Минэнерго, которые поддержала и ФАС, можно приветствовать как победу здравого смысла, осознавая при этом, что речь пока идет только об устранении наиболее очевидных препятствий на пути перехода к рыночным отношениям в газовой отрасли. Однако последующие действия, да и сама стратегия такого перехода, как она понимается Правительством, для участников рынка остаются пока не очень понятными.
В связи с этим на сегодняшний день наиболее знаковым для газового рынка документом является поручение Президента РФ Владимира Путина по итогам совещания по вопросам развития черной металлургии от 16.07.2012. В нем ставится задача «представить предложения… по формированию цен на природный газ с использованием биржевых технологий и электронной торговой площадки». Ключевым моментом здесь является не только статус того, кто дал поручение, и фактическая реабилитация электронной торговли газом, но и попытка схематично наметить будущую конфигурацию газового рынка через взаимосвязь двух элементов — организованных торгов и ценообразования. После многолетних попыток найти «волшебную формулу» равнодоходной цены, устраивающей и производителей, и потребителей газа, предлагается вернуться к рыночным инструментам, объективно определяющим цену на основе соотношения спроса и предложения.
Другим немаловажным документом стали подготовленные в апреле этого года МЭР «Сценарные условия долгосрочного прогноза социально-экономического развития РФ до 2030 года». В нем министерство определило направление политики государства в области ценообразования на газ, указав, что ежегодный рост его стоимости будет снижаться — с 15% в 2014 году до 10% с 2021 года. Рост этот сохранится до тех пор, пока цены не выйдут на показатель, обеспечивающий достаточный уровень самофинансирования поставок газа на внутренний рынок и определенное ценовое преимущество для потребителей по сравнению с европейскими ценами.
Здесь возникает вопрос, как связать поручение первого лица государства с программой МЭР. Надо признать, что задача, поставленная Владимиром Путиным, весьма амбициозна, тем более что в настоящее время ни биржевых, ни электронных торгов нет вообще, тогда как для формирования объективного ценового индекса требуется продажа на площадках значительных объемов газа — на условиях как спотовой, так и фьючерсной торговли. Заложенные в Постановлении № 323 потенциальные 35 млрд куб. м газа (в совокупности «Газпромом» и независимыми производителями), предназначенные к продаже на биржах и площадках, выглядят весьма внушительно, составляя 10% от общего объема потребления газа в РФ. Проблема, однако, в том, что даже в случае успешного запуска бирж и электронных площадок шансы реализовать на них такие объемы (да и вообще какие-либо существенные объемы) очень сомнительны. Это связано с рядом хронических заболеваний, которыми страдает российский рынок газа и которые требуют «хирургического» вмешательства со стороны государства.
Диагноз от ЭТП
Лечение болезни предполагает выявление и систематизацию ее симптомов. В случае с рынком газа эту миссию выполнила электронная торговая площадка (ЭТП) ООО «Газпром межрегионгаз», которая в рамках эксперимента осуществляла в 2006–2008 годах продажу газа «Газпрома» и независимых производителей (НП) по нерегулируемым ценам на условиях встречного аукциона.
Общепризнано, что ЭТП решила ряд сложнейших задач в сфере информатизации, связав систему проведения торгов с операционной деятельностью банков и системой диспетчеризации газотранспортной системы (ГТС). Но нельзя закрывать глаза на то, что в ходе проведения торгов было реализовано лишь немногим более половины (13,25 млрд куб. м газа) разрешенных к продаже объемов, хотя спрос на газ был значительным. На это достаточно наглядно указывает превышение цен на ЭТП — они на 38% превзошли цены на регулируемом рынке.
Выявилось несколько серьезных факторов, по причине которых многие участники газового рынка проявляли в ходе торгов на ЭТП определенную сдержанность либо же их совсем проигнорировали. Первый хорошо известен — региональное перекрестное субсидирование, когда стоимость газа в субъектах РФ, наиболее удаленных от основных центров газодобычи, искусственно занижается относительно его реальной стоимости с учетом расходов на транспортировку до этих регионов. Из-за этого в торгах, где газ продавался по «свободным» ценам, предприятия запада и юга России не участвовали. Второй фактор — незаинтересованность региональных сбытовых компаний в работе ЭТП, поскольку она лишала их возможности зарабатывать на повышающих коэффициентах, по которым потребители оплачивали «переборы» газа. В свою очередь, коммунальные котельные, с которых, согласно Правилам поставки газа, эти повышающие коэффициенты не взимаются, также оставались равнодушны к электронным торгам. Летом из-за низкого уровня цен сделок независимые производители предпочитали безвозмездно складировать газ в ГТС «Газпрома», ожидая появления «зимних» цен и ежегодной индексации регулируемых цен. Приобретение «Газпромом» значительных объемов газа у независимых производителей непосредственно на входе в ГТС сокращало их ресурсы для торговли на ЭТП. Целый ряд крупных предприятий — наиболее значительных для ЭТП клиентов — сумели получить в рамках лимитов значительные объемы газа, превышающие их реальные потребности, которые они, соответственно, не выбирали. Известно, что за невыборку никаких санкций на них не налагалось. Предприятия, не имеющие достаточных договорных объемов, без проблем получали дополнительные лимиты или брали газ на очередной месяц по ценам ФСТ через региональные компании на основе пункта 13 Правил.
Предпосылки многих из названных явлений формировались уже на стадии разработки баланса газа по Российской Федерации. Анализ показывает, что систематическое завышение прогнозных объемов потребления газа в России наблюдается из года в год на всех уровнях — от конкретного предприятия до профильных ведомств. В результате даже с учетом корректировок в течение года в сторону снижения планов добычи газа ежегодный объем нереализованных по ценам ФСТ ресурсов составляет значительную величину.
При постоянном внимании к задаче ликвидации перекрестного субсидирования необходимо признать, что за последние годы масштабы его только возросли. Доходность продаж газа в северных регионах существенно повысилась, тогда как в южных увеличились убытки.
Наглядным примером здесь является ситуация в электроэнергетике. Так, протоколом заседания Правительства РФ № 42 от 30.11.2006 в целях поддержки мер приватизации энергокомпаний были установлены контрольные цифры поставки газа тепловым электростанциям на 2007–2010 годы. В итоге за указанный срок превышение прогноза над фактическим потреблением составило в совокупности 45 млрд куб. м газа. Можно, конечно, сослаться на неожиданно нагрянувший кризис, но и в новых прогнозах, зафиксированных в 2009 году в Энергетической стратегии РФ, называются цифры, дающие еще большее отклонение. Разница между прогнозом и фактом потребления газа тепловыми электростанциями в прошлом году составила 26,4 млрд куб. м, а по итогам этого года ожидается уже в размере 30 с лишним миллиардов. Мощности по добыче создаются под давлением избыточных корпоративных запросов, но рынок не принимает их директивы.
Ситуация с созданием конкурентного рынка ухудшилась не только по этому пункту, поскольку и другие проблемы, актуальность которых выявила работа ЭТП, вышли на критический уровень. Так, при постоянном внимании к задаче ликвидации перекрестного субсидирования необходимо признать, что за последние годы масштабы его только возросли. Доходность продаж газа в северных регионах существенно повысилась, тогда как в южных увеличились убытки.
Торги для особо приближенных
Казалось бы, существенный рост объемов добычи газа независимых производителей (НП) должен был способствовать развитию реальной конкуренции, но получилось «как всегда». Использовав недостатки нормативных актов, НП прочно осели в северных и восточных регионах и сейчас через заключение долгосрочных договоров принимают меры по закреплению монопольной ситуации на многие годы. Создатели новых региональных монополий не имеют достаточных стимулов для участия в эффективной спотовой и фьючерсной торговле газом и вряд ли будут особо приветствовать выход на торги своих потребителей. Таким образом, толерантность «Газпрома» позволила независимым существенно увеличить продажи и, соответственно, добычу голубого топлива в ущерб развитию конкурентного рынка (что, по странному недоразумению, дало повод многим аналитикам рассуждать на тему преимущества частных газовых компаний перед государственными). Прогноз указывает на то, что эти тенденции будут усиливаться. В условиях ограничения потребления газа в стране «Газпром» вынужден и дальше неуклонно расширять доступ независимых к своей газотранспортной системе. При этом действующий в отношении «Газпрома» запрет на продажу газа по ценам, отличным от утверждаемых ФСТ оптовых, снижает его конкурентные возможности.
Использовав недостатки нормативных актов, НП прочно осели в северных и восточных регионах и сейчас через заключение долгосрочных договоров принимают меры по закреплению монопольной ситуации на многие годы.
Моделирование будущих торгов газом на ЭТП и бирже показывает, что при сохранении сложившейся ситуации цены на них будут существенно ниже цен ФСТ РФ, а доминирующими покупателями станут предприятия регионов, расположенных вблизи от мест добычи. При этом на территориях западных и южных регионов образуется переизбыток газпромовского голубого топлива по регулируемым ценам, вытесненного из восточных субъектов РФ дешевым биржевым газом. Понятно, что зафиксированные в этих условиях ценовые индексы биржевой и электронной торговли не будут отражать реальных издержек по добыче и транспортировке газа и не станут объективными индикаторами рынка. Зато появится искушение объявить такого рода цены «рыночными» и «объективными» с последующим предложением взять их за основу при индексации регулируемых оптовых цен на последующий год.
В итоге «Газпром» будет нести существенные убытки как от продажи газа ниже регулируемой цены на бирже и ЭТП, так и от реализации его по ценам ФСТ в регионах с перекрестным субсидированием. Все эти явления будут иметь место на фоне наблюдающегося в последние годы снижения платежной дисциплины со стороны предприятий комбыта и потребителей республик Северного Кавказа.
Потребуется решение вопроса либо о компенсации этих убытков за счет федерального бюджета или за счет повышения цен для населения и бюджетных организаций, либо о существенном снижении налоговых, дивидендных и прочих поступлений от Группы «Газпром» в бюджеты. Возможно, придется подвергнуть секвестру инвестпрограмму «Газпрома». Наконец, расчеты МЭР по ценообразованию, прописанные в «Сценарных условиях…», подвергнутся существенному искажению, обусловленному не рыночными, а совершенно искусственными причинами. Иными словами, поставленные в поручении Президента РФ задачи выполнены не будут (или, что еще хуже, это будет лишь имитация их исполнения), а ситуация на рынке окончательно запутается.
Занятия по рыночной подготовке
Избежать такого рода негативных последствий можно только одним способом, а именно предварительно подготовив российский рынок газа к биржевой и электронной торговле. Поэтому, как говорит начальник управления по реализации электронных форм торговли газом ООО «Газпром межрегионгаз» Александр Петров, «если ранее мы провозглашали формулу „электронная площадка + биржа + совершенствование рынка газа + принятие нормативных актов по аукционной торговле“, то в нынешней ситуации приоритет должен быть отдан только одной теме — „совершенствование рынка газа“».
Помимо таких очевидных мер, как ликвидация перекрестного субсидирования и отмена Постановления № 311, необходимо вмешательство государства и принятие политического решения по оптимизации объемов добычи и поставок газа на внутренний рынок. Если государственная политика, как это указано в «Сценарных условиях…», направлена на поэтапное умеренное повышение цен на природный газ, то запланированные цифры по добыче целесообразно оптимизировать с учетом реальностей рынка. Такая мера не может рассматриваться как «нерыночная», поскольку если ее не принять, то газоснабжение пойдет в сторону, обратную макроэкономической политике, которая направлена на формирование эффективной рыночной экономики России.
Только при условии регулирования объемов добычи и поставок газа на внутренний рынок в сочетании с крупномасштабным использованием новых форм торговли появится возможность совместить «Сценарные условия…» МЭРа с поручением Владимира Путина в рамках единой политики. Тогда и биржа, и ЭТП будут работать не ради самих себя, а на первом этапе — как инструмент регулирования цен, при переходе же на свободные цены — как инструмент их индикации. Объективный интерес к участию в торгах появится и у производителей газа, поскольку там они смогут получить дополнительную прибыль, и у потребителей, поскольку у них появится возможность приобрести дополнительные необходимые им объемы. При этом цены на торгах будут превышать цены ФСТ не более чем на 10–15% в соответствии с показателями МЭРа.
Необходимо учитывать еще одно важное обстоятельство. Даже если абстрагироваться от темы биржевых и электронных торгов, потребность в вышеуказанных мерах по совершенствованию рынка газа сохраняется в любом случае, поскольку нынешнее положение дел в этой сфере никак нельзя назвать нормальным и приемлемым. Но реализация этих мер окажется более эффективной, если будет проводиться в сочетании с программой запуска организованных торгов.
Понимание этой взаимосвязи в Правительстве, похоже, есть, чем и обусловлены инициативы Минэнерго. Главное, чтобы их там рассматривали не как самоцель, а только как первый шаг на пути совершенствования.